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我国行政复议立法目的条款之检视与重塑
2020年11月09日 11:22 来源:《行政法学研究》2019年第6期 作者:周佑勇 字号
2020年11月09日 11:22
来源:《行政法学研究》2019年第6期 作者:周佑勇

内容摘要:

关键词:

作者简介:

 

  作者简介:周佑勇,中共中央党校政治和法律部,教授。北京 100091

  内容提要:在我国,行政复议法的立法目的条款经历了一个不断调整的过程。从法政策学的视角看,这有政府推动和政治决断等因素的极大影响,从而加剧了行政复议立法目的的复杂性。在内容上,“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”等立法目的之间有着较大的差异,且与具体的规范条款之间也存在很大的不协调性。对此,不仅需要重塑一套体系化的行政复议立法目的条款,也需要将其凝结于具体的规范条款之中,以统领提升整个行政复议法的制度体系,并加强其对行政复议个案的价值引领,确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实,避免行政复议制度的失衡。

  关 键 词:行政复议法/立法目的/目的条款/体系化

  标题注释:司法部2017年度国家法治与法学理论研究项目重点课题“行政复议法修改研究”(项目编号:17SFB1003)。

  我国行政复议制度自1990年《行政复议条例》的初步确立,到1999年《行政复议法》的成熟独立,再到2007年《行政复议法实施条例》的进一步功能强化,经历了三次重要立法,其内容亦经历了较大程度的调整。其中,立法目的条款的变迁,尤其引人注目,它折射出国家对行政复议制度的认识和定位的不断变化。这种变化,基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用,对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应,进而影响到行政复议制度整体功能的实现。基于这样的一种现实,很多学者对行政复议法的立法目的加以研究,但就其内容不难发现,他们多是立足于规范内的分析,力图形成一套相互协调、圆融自足的行政复议立法目的体系。我们并不反对这样研究的价值所在,只不过这种单纯规范内的研究并不能完全揭示行政复议立法目的条款所引发的理论与制度上的争议,也无法关照到规范外政策因素对法律实施的影响。基于此,本文拟跳开纯粹规范内的分析,更多从立法学的视角,对行政复议立法目的的变迁展开问题检视和分析,力图为正确理解和处理行政复议立法目的提供一种法政策学和法规范学的双重观察视角,对立法目的条款尝试建立一套相对自洽的解释逻辑,并加以体系化重塑。

  一、行政复议立法目的条款之调整及其法政策学考量

  行政复议立法目的条款,自《行政复议条例》首次确立之后,先后经历了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的两次调整。究其调整的原因,单从规范文本来看,很难得到圆满的答案。更为科学的途径,是借助法政策学的视角,对立法者的相关说明和当时的政策环境加以观察。由此我们不难发现,影响行政复议立法目的条款变迁的外部因素,主要源自政府推动和政治决断。这些立法过程中的政策因素除了会对法律文本的形成发挥作用外,还会对后续的法律实施产生重大影响,所以首先有必要对其加以法政策学之考量,从而在重塑行政复议法的立法目的体系的过程中引起足够的重视。

  (一)从《行政复议条例》到《行政复议法》之立法目的条款的调整

  在我国,行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的。在这种制度依附性的思想指导下,1990年《行政复议条例》与1989年《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致。然而,《行政复议条例》作为一部由国务院制定的行政法规,从立法目的表述来看,它其实并不“甘心”处于行政诉讼法的依附地位。①

  根据1989年《行政诉讼法》第1条的规定,行政诉讼的立法目的主要是“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”。而在《行政复议条例》中,则确立的是“维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的体系。在这一安排之中,相较于《行政诉讼法》而言,《行政复议条例》增加了“防止和纠正”之内容,并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。其中“维护和监督行政机关依法行使职权”列于首位,被作为立法目的重点加以优先考量,而“保护公民、法人和其他组织的合法权益”则被摆在了其后的位置。从两者的立法目的表述上的差异可以看出,虽然行政复议制度的附属性非常强烈,但是作为立法者的国务院也在意图将行政复议打造成为与行政诉讼不同的制度,从而使得两者相区别开来。

  为提高行政复议制度立法的层级性,1999年全国人大常委会颁布实施了《行政复议法》。从条文的规定来看,《行政复议法》将其立法目的表述为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”。显然,相较于《行政复议条例》而言,《行政复议法》对立法目的条款上作了次序上的调整,将“保障与监督”放在了最后一位,提升了“保护”的排名。②但是,这并不意味着,立法者对行政复议立法目的的认识有了实质性的变化。时任国务院法制办公室主任杨景宇在关于《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明中指出,“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度,充分发挥行政复议制度的作用,对于加强行政机关内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要意义。”③可见,在立法者的理念中,行政复议制度依然属于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度,即便“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在立法目的条款中的序位得到提升,但依然处于“劣势”地位。由此可见,《行政复议法》的立法目的,在实质内容上,依然是对《行政复议条例》的延续。这种延续体现出了行政复议立法目的调整中立法机关和政府之间的关系。

  从法政策学的角度而论,政府对立法机关的立法活动有着很强的影响力,立法机关对政府的依赖性极大。现实中,立法机关审议的绝大多数立法草案,基本上都是由政府提出的。此外,行政部门依靠其庞大的文官系统和信息、技术、人才等资源优势,也可以对立法施加非常有效的影响。这种现象在世界范围内都非常普遍。④我国也不例外,甚至表现得更为明显。在我国的政治结构中,政府占有大量资源,有着极为优势的地位,在立法起草阶段有条件把握主动权,即便是修法阶段,未经协调一致或得到政府的同意,人大也很难对法案作出重大修改。从以上草案说明中可以看出,《行政复议法》对《行政复议条例》中规定的立法目的仅仅作出了一种“延续性”的调整。究其原因,作为政府的国务院无疑发挥了极其重要的影响力和推动作用。换句话说,《行政复议法》对《行政复议条例》立法目的的延续,是政府参与立法机关立法的结果,体现的是立法过程中立法机关和政府之间的鲜活关系。这种政府推动的因素,基于行政的科层制,使得行政复议作为一种行政内部纠错机制的定位,在制度实施中得到进一步强化。

  (二)《行政复议法实施条例》对立法目的条款之调整

  相比于《行政复议法》对《行政复议条例》在立法目的上的次序调整而言,2007年《行政复议法实施条例》在立法目的上的变动更具颠覆性的意义。在《行政复议法》的基础上,该条例对立法目的条款做出了重大调整,即确立了“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”的立法目的。其中,“解决行政争议”被首次纳入到了立法目的之中,并被置于首位。这在很大程度上重塑了《行政复议条例》和《行政复议法》对行政复议立法目的的设定。不过,与《行政复议法》立法目的调整中政府推动的因素不同,《行政复议法实施条例》在立法目的条款上的变动,其背后则是源于政治决断的影响,这尤其体现在“解决行政争议”立法目的的纳入。

  本质上来说,“行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的制度”,⑤因此“解决行政争议”原本就是行政复议制度所应有的属性。但将其纳入行政复议法的立法目的条款之中,其背后却有着很强的政策意味,是政治决断在行政复议制度中的直接体现。这是因为,在国务院颁布《行政复议法实施条例》之前,中共中央办公厅、国务院办公厅于2006年联合发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。该联合发文是党中央基于维护社会稳定的政治考虑而作出的,意在将官民之间因为行政违法行为所造成的大量矛盾的解决重点,放在预防和化解行政争议,健全行政争议解决机制上来,行政复议便理所当然地成了其中的重中之重。加之,《行政复议法》由于“内部监督机制”的定位,严重阻碍了公民对于权利救济的需求,大量行政争议得不到有效解决,这与实质性化解行政争议的目标功能严重不符。在这样的政治“压力”下,行政复议制度的调整成了立法者关注的急切之事,将“解决行政争议”纳入行政复议立法目的之中,便成为贯彻和回应党中央文件的最直接体现。可以说,“解决纠纷是行政复议肩负的政治使命”。⑥其背后体现的实则是执政党对立法的影响,是执政党政治决断对立法的直接渗透。

  “在现代议会政治的舞台上,政党的形象日益活跃,并扮演着一种积极的‘立法者’角色”。⑦这尤其体现在我国立法过程的现实之中。在我国,中国共产党是执政党,“党的领导是中国特色社会主义法治之魂”,⑧必须坚持党对立法工作的领导这一重大的政治原则。党对立法的影响,最直接的体现就是将党的政策、主张通过法定程序上升为国家意志。在中央作出预防和化解行政争议的政治决策下,《行政复议法实施条例》在《行政复议法》的基础上,将“解决行政争议”直接纳入立法目的之中,体现的正是执政党对立法过程的影响。虽然,作为一部行政法规,在作为法律的《行政复议法》对立法目的尚未做修改的前提下,另行拟定行政复议立法目的,很难摆脱下位法违反上位法的嫌疑,然而在强大的政治决断面前,立法者还是选择“漠视”这样的嫌疑,贯彻执政党的决策部署。这明显体现出了政治决断对行政复议立法目的调整的影响。

  二、行政复议立法目的条款之协调性问题检视

  法律的生命在于实施,实施的关键在于对法律文本的规范解释。无论是上述的“政府推进”还是“政治决断”,都只是大概地提出了立法目的的导向和要求,具体条款的设计则需要立法者的努力。然而,“立法是以未来为指向的活动,立法目的条款的功能定位,就是人们对某个法律应然作用的期待,而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知”。⑨实际上,正是这种只是大概的政策目标的引入,加剧了行政复议立法目的在内容上的复杂性,并导致其体系上的不协调性。

  (一)行政复议立法目的之内部体系的不协调性问题

  严格来说,行政复议立法目的之所以会产生不协调,根本原因在于其立法目的的多重复杂性,不同目的之间在内容上有着迥然的差异性,很难实现相互之间的圆满协调。从《行政复议条例》到《行政复议法》,再到《行政复议法实施条例》,有关立法目的的内容,无非包括“监督行政机关依法行使职权”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”以及“解决行政争议”(以下简称“监督行政”“维护权益”和“解决行政争议”)三个方面。

  实际上,2014年新修《行政诉讼法》第1条规定,“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”。据此该法在立法目的上也体现为“监督行政”“维护权益”和“解决行政争议”三个方面。因此,这三者在行政复议立法目的中的不协调性,也同样会体现在行政诉讼法之中。只是,由于行政复议和行政诉讼之间的不同,两者的不协调性既有着很大的相同性,也存在着一定的差异。

  立法目的之间的不协调性,在“监督行政”与“维护权益”之间体现得最为明显。在行政诉讼法上,“监督行政”有着导引行政诉讼向客观诉讼方向的力量,强调的是行政诉讼制度对行政机关行政行为的监督,侧重的是客观法秩序的维护。而“维护权益”则蕴含着主观诉讼的色彩,它意味着行政诉讼制度的运行以行政相对人以及其他利害关系人的权益维护为核心,所有的审查手段,都在于“维护权益”,即原告的主观公权利。因此,两者的着重点存在很大的差异,行政诉讼法将二者统一规定为其立法目的,使得行政诉讼法产生了很大的“撕裂性”。一方面,行政诉讼以维护原告的权益为要点,遵循“不告不理”原则,而另一方面在监督行政机关依法行政层面,“判决与诉请之间并非严格遵循诉判之间的对应关系,弱化诉求在审判中的地位,而是以行政行为的合法性为审判中心,强调诉讼对行政客观法律秩序的价值追求,判决有可能超越诉讼请求”,⑩比如重作判决、情况判决以及变更判决等。

  类似的不协调性在行政复议中体现得更为显著。不同于行政诉讼对行政的外部监督性,行政复议着重的是监督的内部性。这一内部监督属性,使得行政复议审查的内容远远超过了合法性审查的范围,而有着合理性审查的纵深性,监督内容更为全面和彻底。由此,它与“维护权益”之间的不协调性会更为强烈,甚至会给人造成“维护权益”成为“监督行政”附属存在的印象。这种不协调性已经体现在了《行政复议条例》和《行政复议法》之中,因为在立法者的说明里,行政复议是作为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,着重体现的是“监督行政”的目的。在这样一种定位下,“维护权益”一定程度上被虚置了。正如学者所言,“行政复议制度的行政性过强,在制度设计上过于强调内部的自我监督,忽视纠纷的解决,忽视对相对人权益的保护”。(11)

  就“解决行政争议”而言,它作为一项立法目的的导入,是政治决断在行政复议立法中的直接体现。由于“解决行政争议”具有纠纷解决的“妥善性”“一次性”及“迅速性”等三个层次的内容,(12)这就决定了“解决行政争议”与“监督行政”“维护权益”之间的不协调性甚至是冲突性在所难免。一方面,为了追求纠纷解决的“妥善性”“一次性”及“迅速性”,往往要求解决纠纷的法律程序不拘泥于法定形式,“在程序的设计上,纠纷解决倾向于在很大程度上摆脱来自法律规定的程序保障要求的形式拘束性,以最大限度地追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的必要条件”,而且,“为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动,这有可能与传统的严格形式性合法审查相冲突”(13)。另一方面,为了尽可能实现行政争议的解决,行政机关可能在复议过程之中,将行政争议解决作为最高目的,大量采用调解的方式解决问题,甚至出现是非不分的“和稀泥”,花钱买安宁等现象。正如学者所言,“调解往往标志着行政纠纷的成功解决,但不意味着调解的内容必定合法”。(14)在“解决行政争议”作为一项政治决断的现实背景下,情况自然会更为严重,其完全压制了“监督行政”和“维护权益”的立法目的,甚至可以说,“监督行政”和“维护权益”的内容在一定程度上被“解决行政争议”虚置和掏空了。

  (二)行政复议立法目的之外部体系的不协调性问题

  德国耶林曾指出:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”。(15)对于一部法律的文本而言,立法目的无疑发挥着这样的动机作用,它是立法者通过制定法律文本,意图有效地调控社会关系的内在动机,它既是法律创制也是法律实施的内在动因;既是立法活动的方向选择、立法论证的有效途径,也是法律解释的重要标准,以及公民守法的规范指南。(16)可以说,立法目的统摄了一部法律从制定到实施的全过程,整部法律具体条款的制定、实施,都应当围绕立法目的加以展开。

  然而,纵观《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》的具体条文内容,其立法目的的设置与条文之间却并没有呈现出如此应有的结构关系,相反,很多具体条款的设置严重偏离了立法目的的协调要求,呈现一种极为失衡的状态。就“维护权益”这一立法目的来看,相较于《行政复议条例》而言,《行政复议法》将其序位进行了提前,这体现出立法者意图强化行政复议制度的“维护权益”的功能。然而,从《行政复议法》具体的条文来看,“维护权益”立法目的的内容似乎并没有得到很大的提升。比如,行政复议决定书的作出,明显呈现出行政化的色彩,复议申请人很难进行程序上的参与,自身的权益自然也不能得到程序上的保障。显然,这和立法者将行政复议定位为行政内部的一种监督机制有很大的关系,是行政复议法制定过程中,政府推动因素的直接体现。而且,相比于《行政复议条例》而言,《行政复议法》所体现出的内部监督机制的色彩更为浓厚,最为明显的便是直接取消了原《行政复议条例》中复议机构独立办案的规定。可以说,“监督行政”的立法目的几乎全面贯彻在行政复议法的具体条款之中。譬如《行政复议法》第4条规定,“行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施”。在此,将具有明显“监督行政”色彩的“有错必纠”作为一项原则规定在总则性条款之中。可见,虽然《行政复议法》罗列了“监督行政”和“维护权益”的立法目的,并特别将“维护权益”在立法目的条款中的次序进行了提升,但在具体的条文设置上,依然注重的是“监督行政”的内部监督性质,并没有就“维护权益”的立法目的作出特别的调整,从而造成《行政复议法》立法目的条款与具体条文的设置间产生了很大的割裂。

  从“解决行政争议”来看,虽然《行政复议法实施条例》将其纳入立法目的之中,意在突出行政复议纠纷解决机制的性质,但其在具体条款的设置上依然没有明显体现出“解决行政争议”的色彩。作为纠纷解决机制,“行政复议是由复议机关对复议申请人和作出原行政行为的行政机关之间的争议作出裁决,那么这一复议裁决就必须是公正的”。(17)而程序正义是检验纠纷解决机制公正与否的标准,它支配着纠纷解决的全过程,保证了纠纷解决的可接受性。(18)行政复议制度要想发挥“解决行政纠纷”的功能,也必须遵循这样的程序正义,至少也得遵守最低限度的程序正义,包括程序中立、程序参与、程序公开等。简单地说,就是向着“司法化”的方向进行适度地调整。可惜的是,“解决行政争议”的“司法化”要求,并没有如同“解决行政争议”的字眼一样,体现在具体的条文之中,或者说,《行政复议法实施条例》虽然将“解决行政争议”纳入到了立法目的之中,却又没有按照“司法化”的标准来改造行政复议制度,这使得“解决行政争议”的效果大打折扣。正因如此,针对即将修改的《行政复议法》,学者们的主流观点便是强化行政复议制度的“司法化”,以保证其在“解决行政争议”中的公正性和权威性。

  以上所描述的行政复议立法目的与其具体条款之间的不协调问题,或者说立法目的条款对具体条文的统摄作用没有发挥出来的原因,究其根本,实际上是行政复议立法目的内部体系的不协调性,即“监督行政”“维护权益”“解决纠纷”三者之间的冲突性。由此导致了立法者在具体的条文设置上,经常感到手足无措,左右顾及不全,使得条文的具体内容呈现失衡的状态。加上政府推定和政治决断的外部因素影响,这种失衡状态愈加严重。当然,我们并不是反对将“监督行政”“维护权益”“解决纠纷”三者同时安放在行政复议立法目的之列,而是说,需要以一种理性上的智慧,对三者的关系进行恰当地安排。这种安排具体体现在行政复议立法目的之内的圆融及其对具体法律条文的统摄,以及具体案件发生时的法律解释和适用。这是学者们研究所应当关注的重点所在,也是《行政复议法》修法者,以及作为具体案件承办者的复议机关的工作职责之所在。

  三、行政复议立法目的条款之体系化重塑

  虽然《行政复议法》只是规定了“监督行政”“维护权益”的立法目的,“解决行政争议”是由《行政复议法实施条例》加以增设,但正如学者对行政诉讼法修改时增设“解决行政争议”的立法目的的描述一般,“原法未规定这个内容,并不为错,因为这是不言自明的。本次修改予以增加,目的是为了强调”。(19)行政复议作为行政纠纷机制之一,“解决行政争议”自然也应当属于《行政复议法》所不言自明的内容。只是,相较于行政诉讼法而言,《行政复议法实施条例》特别单独强调“解决行政争议”的立法目的,其背后有着深切的政治决断因素的作用。随着“解决行政争议”被增设为行政诉讼法的立法目,即将修改的《行政复议法》亦会将其纳入立法目的之中。对此,我们有必要进一步从法规范分析的视角,对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系形成一套合理的解释逻辑并作出体系化重塑,一方面为即将修改的《行政复议法》对立法目的条款的重新设置提供一些建议,另一方面为复议机关处理相关行政争议提供相对可行的思路指引。

  (一)立法目的条款之内部体系化重塑

  虽然在内容上,“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”有着不同的价值倾向,但这并不意味着就不能将三者同时列于行政复议立法目的条款之中,关键在于如何处理好它们之间的内部关系。对此,学界提出了不同的处理方案,主要体现为权利救济功能优先、内部监督功能优先,以及解决行政纠纷功能优先三种观点。(20)比如有学者提出,“我国行政复议的立法目的应定位于解决纠纷之初级目的、监督行政之中级目的以及救济权利之高级目的”(21),“权利救济应当被置于行政复议目的的核心地位”。(22)也有学者指出,“‘解决行政争议’与‘监督’‘保权’之间,应当是一种手段与目的的关系,即通过解决行政争议的手段,达到‘监督’‘保权’的立法目的”。另有学者甚至主张抛弃将三者中的任何一个作为优先目的的做法,其指出,化解矛盾和纠正错误不能作为行政复议制度的基本目标,以权利救济为基本目标也存在着与行政诉讼功能重合,应当形成一种综合性的目标,即促进政府依法行政的实现为行政复议制度的基本目标。(23)

  其实,在“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间,无论以何者为主导或优先的行政复议立法目的,抑或提出一套整合的目的位阶方案,其主要的立足层面,事实上是一种抽象性的观察,即意图针对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系,形成一套标准的、普遍的、统一的定位。这种处理方式,不用考虑具体的规范内容、不用针对具体案件的具体情形,属于一种先规范、先实践的范畴,因此属于一种抽象层面的体系化认识。当然,我们并不反对这种抽象性的体系化认识,实际上,这种抽象性的观察也完全符合立法目的所具有的价值指引功能。毕竟,“立法目的属于法价值范畴,它通常与人们的情感、偏好存在着密切的联系”,“立法目的条款作为法价值的规范表达形式,是道德形态的法外价值向制度层面的法内价值转化的中介”。(24)作为价值范畴的行政复议立法目的,表达着立法者的价值诉求和目标追求,对整个立法活动而言,有着统摄性的作用。当然,它也有着先规范性的特点,它先于规范条款而存在,对规范条款的具体构成有着价值指引的作用。从这一点来看,通过对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系进行抽象的体系化处理,有着价值层面的指引作用,其意义不言而喻。问题的关键,在于如何恰当地形成一套彼此关联、相互圆融的行政复议立法目的体系,尤其是将其具体化为立法目的条款,这需要立法者慎重对待。总的来说,对于立法目的的规范表达,“多元目的的逻辑排列规则重在强调两个层面的顺序:一是概念上的逻辑性。即按照事物发展或者人的思维的一般前后顺序,循序渐进地排列相关目的,既不能前后颠倒、倒果为因,亦不能杂乱无章、自相矛盾。二是观念上的逻辑性,既突出立法重点,又兼顾其他目的”。(25)

  在行政复议立法目的内部体系化上,笔者认为应当以“维护权益”为核心,将其作为根本目的。毕竟,作为一种价值范畴,立法目的的核心必须具有价值评价的功能,有着最基本的价值核心。行政复议法虽然也有着“监督行政”“解决行政争议”的立法目的,但其无法上升到价值的层面,它们最多也只能作为制度实施所追求的目标,而不能当作价值的评价标准。因此,对于上述学者提出的“解决行政争议”是手段的定位的看法,我们表示赞成,而对于“监督行政”这一立法目的而言,则需要围绕“维护权益”展开。总的来说,“解决行政争议”和“监督行政”都必须以“维护权益”为价值的衡量器,当“解决行政争议”和“监督行政”和“维护权益”发生冲突时,应当以“维护权益”为最终追求。不过,这并不意味着“解决行政争议”和“监督行政”就不存在相应的地位。只要不损害“维护权益”这一根本的价值,“解决行政争议”和“监督行政”可以有自身独立的追求目标,我们也应当为二者所具有的功能,提供相应的释放空间,

  当然,这样一种抽象的体系化认识,最终需要具体化为立法目的条款。而条款内容的具体安排,也有助于表达出对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的体系化关系。对此,我们需要借助立法技术,对这三者之间的关系,在立法目的条款中进行科学合理的安排。从立法技术角度而言,全国人大法工委制订的《立法技术规范(试行)(一)》明确提出,“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确,一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列”。基于这样的立法技术标准,结合以上对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系定位,我们可以认为,“维护权益”属于行政复议立法的直接目的,“监督行政”属于其间接目的,二者也属于具体的立法目的,而“解决行政争议”本身便是行政复议制度的所具有的特性,可以将其归为抽象的立法目的。因此,我们建议,修改《行政复议法》,可以将其立法目的条款表述为,“为保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,解决行政争议,根据宪法,制定本法”。当然,如果将“解决行政争议”作为“维护权益”“监督行政”的手段的话,也可以表述为,“为有效解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”。

  (二)立法目的条款之外部体系化及其进一步贯彻

  立法目的作为一部法律所追求的基本目标和价值功能,是一部法律统领性的灵魂条款,直接关系到这部法律的制度设计,影响到这部法律的实施效果。行政复议立法目的通过对具体规范条款的统摄性,最终也必须付诸实践。为此,还必须强调立法目的条款与具体制度设计及其规范条款设置之间的外部体系化问题,以此统领提升整个行政复议法的制度体系,并加强立法目的条款对行政复议个案的价值引领,确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实,避免行政复议制度的失衡。

  其一,以立法目的条款统领提升整部行政复议法的制度体系。立法目的条款,“体现着对诸多美好事物向往与追求的法价值,既展现于作为应然法的社会愿景之中,同时也必须凝结于作为实然法的法律条文表述中”。(26)不仅一部法律所有的具体制度设计及其规范条款的设置,都应当围绕立法目的加以展开,而且立法目的也必须借助具体的制度设计及其规范条款才能加以实现。如果完全抛开法律文本和法律条文,则立法目的将沦为空泛的价值声明而已,或者成为制度实施中肆意独断的借口。因此,必须以立法目的为统领,对整部行政复议法的具体条款加以体系化的重新表述,使其形成内部逻辑严密、协调统一的制度体系。

  如前所述,长期以来,行政复议制度主要被定位为行政系统内部自我纠错的一种监督机制,而非权利救济机制,由此导致“维护权益”这一核心价值存在一定程度上的虚置。因此在《行政复议法》修订时亟待通过对其具体规范条款的重新设置和表述,将作为根本立法目的的“维护权益”贯彻在整个复议制度体系之中。比如,作为总则性条款的第4条关于“坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施”的表述,在内容上就有明显以“监督行政”作为行政复议立法目的的核心所在,从而存在虚置“维护权益”这一价值核心之嫌。对此,在《行政复议法》修改时,应当予以删除。为了更好地实现“维护权益”这一立法目的,现行行政复议法规定的受案范围、申请人资格、复议管辖、复议决定等条款均需要加以重新构造。首先,由于行政复议的受案范围直接关涉到对相对人权益的保护程度,因而“维护权益”应当成为确定行政复议范围首先必须考虑的因素。现行《行政复议法》把受案的基本范围界定为“具体行政行为”,并对可予和不可以申请复议的范围做了具体列举。为了进一步扩大对相对人权益保护的范围,应当将“具体行政行为”修改为“行政行为”,并将内部行政行为、双方行政行为及部分抽象行政行为纳入受案范围之中。其次,为更加有利于保障当事人的复议申请权,应当明确将“有利害关系”作为确定申请人资格的标准,由此将行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织都纳入申请人范围。再次,目前我国行政复议管辖制度主要是基于行政隶属关系而确立的,这样无疑有利于行政机关的监督。但是由于行政系统内部的隶属关系错综复杂,使得行政复议管辖的现行规定过于庞杂,且行政复议权限规定不明确,由此往往导致复议申请人无所适从。因此,从更加有利于复议申请人通过行政复议来维护自身合法权益出发,应当进一步简化行政复议管辖的规则。(27)此外,现行《行政复议法》关于复议决定中的“维持决定”主要强调的是对合法行政行为的维护,也不利于保护相对人的合法权益,应当予以删除。如果复议机关认为被申请人的行政行为合法,而对申请人的实质请求不能予以支持的,则可以做出“驳回请求”的决定。

  在突出“维护权益”这一根本目的的前提之下,还应当对“解决行政争议”的立法目的之外部体系化重塑加以足够的重视。在行政诉讼法修改时,“解决行政争议”被纳入到了行政诉讼立法目的条款之中,而在一些具体制度的修改上,也确实体现出了行政诉讼着力于“解决行政争议”的立法目的的实现上。比如规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理;在涉及行政赔偿、补偿以及行政机关裁量权的案件中,可以进行调解;还有在人民法院可以适用变更判决的案件类型上,由行政处罚进一步扩大到其他行政行为涉及对数额确定或认定确实有错误的案件;此外还增加了一系列的简易程序规定。(28)与行政诉讼法这些规定变化相同,当前实施的《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》之中,也有诸多条款体现了“解决行政争议”的立法目的。比如,《行政复议法》第28条规定的变更决定,《行政复议法实施条例》第40条规定的和解条款、第50条规定的调解条款,等。但是,也正是这些条款的具体规定,使得体现“解决行政争议”的和解、调解适用的范围得到限制,一定程度了抵制了和解、调解的扩张。相较于行政诉讼法而言,《行政复议法》和《行政复议法实施条例》所体现的“解决行政争议”,在内容上还比较薄弱,对《行政复议法》的修改可以借鉴行政诉讼法的修改经验,在条款上对体现“解决行政争议”的内容加以增设。

  其二,以立法目的条款加强对行政复议个案的价值指引。在具体的行政复议案件中,复议机关适用的是具体的规范条款,而不是直接适用立法目的条款,但这并不代表立法目的条款就被束之高阁了。一方面,具体的规范条款本身也体现出了立法目的的内容,具体条款的适用,也间接地是对立法目的条款的适用,另一方面,立法目的条款对具体规范条款在个案中的适用有着价值指引和矫正的作用。

  之所以强调这样的作用,是因为,一是立法者对立法目的理解不够,导致在具体条款的设置上容易出现立法目的失衡的状况。比如上文所提及的《行政复议法》对体现“监督行政”的行政内部监督行政机制的过度强调,导致行政复议制度在条款设计上出现严重的“行政化”倾向,“维护权益”和“解决行政争议”被抛在了边沿地带。这就需要立法目的对其进行指引和调整,即通过上文所述的“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间关系的抽象处理,对具体条款的设置提供目的和价值上的指引,未来《行政复议法》的修改也必须注意到这一点,以防止立法目的条款在具体规范条款的设置上出现严重失衡的状况。二是对于具体条文的适用,很多复议机关没有遵循立法目的作为法律解释的重要标准的原则,导致在法条的具体适用上偏离立法目的条款的内容。例如,在具体的行政复议案件处理中,很多办案人员只偏重于“解决行政争议”的立法目的,从而导致案件办理中,“权益维护”和“监督行政”被轻视,“大调解”浪潮的出现就是最典型的体现。如前所述,很多复议机关为了单方面的促成“解决行政争议”的达成,在复议过程之中,将行政争议解决作为最高目的,大量采用调解的方式解决问题,甚至出现是非不分的“和稀泥”,花钱买安宁等现象。这当然和行政复议立法目的中的政治决断有关,但一旦没有相应的价值指引,这种盲目追求完成政治任务的做法,将严重侵蚀行政复议制度的初衷。对此,必须加以矫正,而矫正的方法,便是借助行政复议立法目的关系的抽象性处理,即确立一套体系化的立法目的条款,以防止某一个立法目的成为唯一办案的衡量标准。比如,按照上文提出的方案,将“维护权益”作为立法目的的核心,“监督行政”作为第二层次的立法目的,“解决行政争议”则作为手段考量,在调解处理的过程中,就不能以调解为名,侵犯复议申请人的合法权益,也不能单纯为了调解结案,而致“监督行政”于不顾,使得行政行为逸脱于“合法性”和“合理性”的范围。只有这样,才可以有效地防止调解制度的扩张所可能带来的合法性风险。当然,这不仅需要以立法的方式,对具体案件办理人员进行控制,也需要他们在案件处理中形成合理、均衡的价值衡量,避免出现行政复议功能的片面化。

  无论如何,在《行政复议法》的修改时,必须慎重对待行政复议的立法目的条款。在价值层面,先预设出“监督行政”“维护权益”“解决行政纠纷”三者之间体系化的关系,由此对立法目的条款的规范表述作出科学的设计,并将立法目的条款的内容,扩散到具体的规范条款之中,以发挥立法目的对立法过程体系化的方向控制。此外,在具体的行政复议案件中,复议机关也应当以立法目的条款为准则,正确适用相应的具体规范条款,形成合理、均衡的评价体系,防止出现立法目的条款在具体个案中的严重失衡。总的来说,即将修改的《行政复议法》,要充分发挥立法目的条款对整个法律文本之条文设计的统摄作用,而在具体的行政复议案件中,则更多需要复议机关的衡量,从而形成立法目的条款对行政复议制度从立法到适用整个过程的控制。

  ①章剑生:《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》,载《法学论坛》2011年第5期。

  ②马超:《行政复议的政治功能阐释——基于立法史的考察》,载《交大法学》2013年第4期。

  ③杨景宇:《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》,载应松年等:《行政复议法例解与适用》,中国民主法制出版社1999年版,第451页。

  ④参见王爱声:《立法过程:制度选择的进路》,中国人民大学出版社2009年版,第106页。

  ⑤应松年:《行政救济制度之完善》,载《行政法学研究》2012年第2期。

  ⑥贺奇兵:《行政复议申请人资格标准的基本定位——基于行政复议与行政诉讼目的差异的视角》,载《法学》2015年第12期。

  ⑦王爱声:《立法过程:制度选择的进路》,中国人民大学出版社2009年版,第107页。

  ⑧李林:《党的领导是中国特色社会主义法治之魂》,《人民日报》2015年4月2日第7版。

  ⑨刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013第3期。

  ⑩邓刚宏:《我国行政诉讼诉判关系的新认识》,载《中国法学》2012年第5期。

  (11)刘莘:《行政复议的定位之争》,载《法学论坛》2011年第5期。

  (12)参见钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,载《现代法学》2008年第5期。

  (13)钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,载《现代法学》2008年第5期。

  (14)何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第42页。

  (15)[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第115页。

  (16)参见刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013年第3期。

  (17)应松年:《对〈行政复议法〉修改的意见》,载《行政法学研究》2019年第2期。

  (18)参见刘莘、刘红星:《行政纠纷解决机制研究》,载《行政法学研究》2016年第4期。

  (19)江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第20页。

  (20)参见甘臧春、柳泽华:《行政复议主导功能辨析》,载《行政法学研究》2017年第5期。

  (21)孔繁华:《从性质透视我国行政复议立法目的定位——兼与行政诉讼之比较》,载《社会科学辑刊》2017年第4期。

  (22)贺奇兵:《行政复议申请人资格标准的基本定位——基于行政复议与行政诉讼目的差异的视角》,载《法学》2015年第12期。

  (23)参见沈福俊、徐涛:《论我国行政复议制度基本目标的重塑——基于对现有制度与实践的反思》,载《东方法学》2013年第4期。

  (24)刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013第3期。

  (25)徐向华主编:《立法学教程》,北京大学出版社2017年版,第321页。

  (26)刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013第3期。

  (27)参见王青斌:《行政复议制度的变革与重构——兼论〈行政复议法〉的修改》,中国政法大学出版社2013版,第130页。

  (28)参见全国人大常委会法制工作委员会编著:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第4页。

  

作者简介

姓名:周佑勇 工作单位:中共中央党校政治和法律部

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