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论我国行政法上的成本收益分析原则:理论证成与适用展开
2020年10月16日 15:52 来源:《中国法学》2020年第2期 作者:郑雅方 字号
2020年10月16日 15:52
来源:《中国法学》2020年第2期 作者:郑雅方

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  作者简介:郑雅方,对外经济贸易大学法学院副教授,法学博士。

  标题注释:2015年度国家社科基金青年项目“行政法视野中的成本收益分析方法研究”(项目批准号:15CFX034)的研究成果。

  在国家治理能力与治理体系现代化的语境中,对行政行为效力的判断必须建立在“政府—市场—社会”科学分工的基础上,而政府一方面需要介入市场与社会的复杂利益中,面对多元化的新问题,另一方面需要打破传统行政法的旧理念、旧思维、旧方法之不能,判断行政行为合法性并关注行政活动的结果与成效,即政府绩效。同时,大数据时代要求以尊重事实、强调精确、推崇理性和逻辑为特点的国家治理模式,以数字化为特点的政府行为需要行政法学具有更准确化与体系化的逻辑及更强的现实解释力。然而,我国行政法学中的现有的理论体系,尚且无法回应政府上述要求并提供操作指引。

  行政法理论要革新,基本原则论即为第一步。我国行政法基本原则的问题主要集中在两个层面,第一个层面是当下衍生原则极多,适用混乱,且没有规范的逻辑分析框架;第二个层面是从国外移植的原则颇多,与我国当下政府管理实践脱节,缺乏现实的解释力,已然不能解决我国行政法的本土问题。因此,我国行政法在理论上必须建立一种与我国法治政府理念相契合且科学性与实操性并重的基本原则,以回应“政府—市场—社会”三元关系中对行政法学最实质性的要求。鉴于此,将经济学中的成本收益分析引入我国行政法学理论中,以科学的分析逻辑、精确的定量分析与规范的定性分析相结合为优势,弥补传统行政法科学性的缺失,使行政法的理论与实践中主观表达客观化,切实加强行政法解释的解释力,进而实现新行政法学方法论的变革。同时,在跨学科理论的融合过程中,往往会导致理论内化为学科的基本原则乃至理念,因此,在我国行政法中构建成本收益分析原则作为我国行政法的基本原则之一,某种程度上就等同于构建了一种行政法学理论的思维方式和思维能力。

  一、我国行政法理论体系中引入成本收益分析原则的正当性

  行政法上“成本收益分析原则”是根据我国行政土壤构建的、以解决实际问题为目的的实用主义哲学为功能定位、以定量分析与定性分析相结合为科学的方法论、以事实与规范问题相分离为程序结构特点的工具性与程序性并重的行政法学的基本原则。

  (一)行政法上成本收益分析原则的功能定位

  实用主义不以实证主义为前提,因为实用主义认为,任何理论想找到普遍而确定的基础是不可能的,没有任何一个学科或者文化对知识或真理享有特权。因此,基于实用主义的功能定位,行政法中的成本收益分析原则应当具有问题导向性、规范性、推论性、透明性四个特征。

  (二)成本收益分析原则引入我国行政法的方法论意义

  成本收益分析原则作为行政法学基本原则予以构建,其中最为重要的价值就在于方法论变革的进步意义,因为行政法方法论的任何变革都直接与行政法学本体论相关。

  1.行政法学移植经济学方法论的可行性。行政法学借鉴其他学科的研究方法,成本收益分析并不是创举,如社会调查法、实证分析法、数学方法等,都是对其他学科研究方法的借鉴而不断总结出来的。经济分析是一种可以有效帮助法律人识别和分析法律制度需要处理的实质目标问题的方法。

  2.成本收益分析原则开启行政法的“科学性”:定量分析与定性分析相结合。首先,应当明确行政法学“科学性”的要件,即可证明性、抽象性、研究对象的恒久存在性及可传授性;其次,成本收益分析原则是行政法中的工具性原则之一;最后,明确定量分析与定性分析相结合在行政法学科学方法论中的意义。

  (三)成本收益分析原则对行政法程序的结构性意义:事实和价值问题相分离

  在我国行政法学中,程序的结构性意义有两点,一是协调科学性与民主性内在冲突,二是实现事实与价值问题的分离。前者是“科学与民主之争”,系政府失灵的根本原因;后者则是实现协调科学与民主之争的途径所在。事实问题与价值问题的判断却各自遵循不同的逻辑,不能混同,也不可互相否定,否则最为直接的不良后果就是常见的政府失灵。

  (四)成本收益分析原则的引入对我国行政法基本原则的功能拓展

  1.行政法学基本原则内在张力的要求

  我国行政法的基本原则基于法教义学的研究在体系与内容安排上,多是建立在秩序行政原理的基础之上,行政法的基本原则多为碎片化、补丁化的功能,对于行政法思维方式及规则体系评价方面尚无专论涉及,行政法的封闭性与空洞性越来越凸显,新的方法、原则及思想很难融入行政法的基本原则之中,行政法缺乏深刻的现实解释力,这与我们这个时代对于行政法的开放性与多元化价值的要求背道而驰。

  2.与比例原则之间的关系

  作为行政法的基本原则,比例原则与成本收益分析原则应当在行政法的理论体系中共存,两者应当区分适用。首先,适用领域不同。比例原则依附于传统行政行为理论,受行政行为类型化思路影响,多适用于秩序行政,尤其在秩序行政中对行政裁量权行使的价值判断具有优势地位,但在面对诸如扶贫等新兴的给付行政领域则显得力不从心。成本收益分析原则可适用于行政活动全过程,尤其是在科学化、技术化水平要求高的规制行政领域适用,具有无可替代的优势。其次,逻辑推演方式不同。从未来行政法理论的革新与重构角度而言,新的行政法理论与制度体系,不能仅仅依靠定性分析的逻辑推演方式,必须借助以大数据为基础的定量分析,并将定量分析与定性分析结合,才能得出科学的结论,而这些正是比例原则所欠缺的。最后,程序结构性不同。成本收益分析原则在程序结构上强调事实与价值问题分离,比例原则却更多强调均衡理念的价值判断。

  二、我国行政法上成本收益分析原则的逻辑与技术

  (一)行政法中成本收益分析原则的逻辑结构

  我国行政法中成本收益分析原则分为针对事实认定的科学化过程、针对价值判断的民主化过程和替代性方案形成过程三步法逻辑结构。

  (二)成本收益分析原则的核心技术

  1.成本收益分析的主流方法。卡尔多—希克斯标准是成本收益分析的主流方法,优势在于成本收益分析是为了解决问题提供答案,而不是为了争论继续提供信息。详见原文补偿变差要素分析表。

  2.不确定因素的估测技术。在行政法学领域,社会折现率的选择是不确定性问题估测的技术难点,这项技术已经在一些国家食品安全与环境保护的风险评估领域得以应用。而在我国,行政法视野中社会折现率的选择与适用并没有纳入规则体系中。

  (三)技术层面可能的质疑及回应

  1.涉及定量分析层面的质疑。第一,精确度问题。这点质疑必须要从实用主义程序结构去回应;第二,无法量化的道德问题。所有问题都可以量化是对成本收益分析认识的错误。

  2.涉及定性分析层面的问题。第一,偏好问题。偏好问题不可避免,通过透明度予以纠偏。第二,政治问题。从政府角度而言,告别了传统政治问题解决过程中的三个缺陷,即信息贫乏、思维混乱及无力的解释。从公众角度而言,压缩暗箱操作及非理性决策的空间,对规制行政裁量权的滥用及预防腐败也具有积极的促进作用。

  三、成本收益分析原则在我国行政法上的适用展开

  (一)成本收益分析原则在重大行政决策领域的适用

  《决策条例》标志着重大行政决策法学的制度先行,从其文本意涵上看是科学与民主的矛盾在行政法上的体现。用成本收益分析原则的理论框架分析有以下三个方面:一是科学决策,即事实问题的法律认定;二是民主决策,价值问题的法律表达;三是依法决策,事实与价值在行政法程序结构性层面的重组。这三个核心问题正好是成本收益分析原则的核心理论问题,三者的关系是,科学决策是民主决策的前置程序,依法决策是科学决策与民主决策的运行轨道与最终成果。

  首先,重大行政决策分为科学决策与民主决策两个阶段,依据成本收益分析原则,要在程序结构上实现事实判断和价值判断相分离。这种程序结构意义的变革,使行政法中程序正义价值通过程序本身的结构自治性与理性选择发现并实现公共利益。其次,在科学决策阶段难点在于公共利益的论证。公共利益的本质既是具有科学依据的事实真相,也在“政府—市场—社会”三元理论框架内利益关系的选择与实际所取得的结果及成效,这也是政府绩效的重要指标。公共利益的保护或称最大化,在法学、经济学、政治学、社会学、管理学的视野中,都是源于对政府行为扩张的限制,这也是使市场在资源配置中起决定性作用为政府行为划清界限的原因所在。最后,重大行政决策中关于不确定性问题的论证中诸如社会折现率的制定与选择的过程是非常专业化与精细化的,需要政府官方组织法学、经济学、管理学、会计学、审计学、社会学、政治学、行政学等专业的专家共同论证,并作为重大决策动态清单,定期评估与更新。

  (二)成本收益分析原则在行政争议解决中的应用

  近些年来,学者们在纠纷解决领域如何适用成本收益分析也有一定的关注,但是,整体上是定性分析的模式,并不符合成本收益分析定量分析与定性分析相结合、事实与价值问题相分离的本质,并且始终跳不出比例原则的思维方式。从“行政复议双被告”制度选择逻辑看,“行政复议双被告”和“复议机关为被告”各有利弊,所谓两者之间的选择,从本质上说是由“效率”与“效果”问题之间发生冲突所导致,因为以“效果”为导向的“成本—有效性分析”无法进行以“效率”为中心的成本收益分析。在这种情形下,通过建立成本收益分析模型的方式更加具有客观性与直观性。

  关于技术性问题的选择需要强调的是,因为成本收益分析的技术有很多种,所以并不是一个模型会适用于所有领域。在量化技术借鉴过程中,首先,需清楚认识到要分析的问题要素之间的逻辑关系;其次,要具有经济学、法学、政治学、公共管理学等专业背景的共同考量;再次,被带入的数据要具有权威且准确性;最后,在法学中的结论,一定要与定性分析相结合才能使结论具有科学性及可接受性。

  成本收益分析原则在我国行政法上的适用具有“宏观层面的广泛性”与“微观层面的特定性”双重属性。所谓宏观层面的广泛性,是指成本收益分析原则的原理与法治政府的基本理念是相同的,任何行政活动都应该量入而出,而不是不计成本靠拍脑袋或一意孤行行使行政权力;所谓微观层面的特定性,是指成本收益分析原则在每一个行政领域的每一个问题上都具有特定性,分析思路、方法、方案都是特定的,演绎法和数学模型的使用,具有形式化、定量化、精确化和逻辑一致性。作为我国行政法中最富有工具性价值的原则,成本收益分析原则的核心特点就是程序化与技术化。为此,本文更多关注的是理论的建构问题,并未将重点放在技术介绍与应用上。一则进行成本收益分析的技术有很多种,本文不能穷尽;二则成本收益分析原则并不局限于某种技术,而技术性问题要引入到行政法中,必须要与行政法学理和实践的发展需要相结合,经过不断地摸索、研讨、实验与发展而渐渐成熟的过程。

  需要指出的是,行政法上成本收益分析原则的建构所涉及的领域非常宽泛。从某种意义上来说,既是在“政府—市场—社会”的关系中寻找政府介入复杂利益的绩效评价的政治过程,也是基于此的行政行为合法性、合理性与有效性的判断过程。成本收益分析原则的建立,对行政法专家在复杂行政行为判断中作为主导提出了更高的要求。在一个需要经过成本收益分析原则进行分析的问题中,在定量与定性分析中、事实与价值分析的过程中,交叉学科的智识融合是必不可少的,行政法学者必须熟知经济学和其他相关学科知识的基本原理及在行政法中可结合适用的空间。

  

作者简介

姓名:郑雅方 工作单位:对外经济贸易大学法学院

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